Belakangan ini muncul perdebatan yang cukup menarik di kalangan pemerhati desa maupun praktisi pemerintahan desa. Pertanyaannya sederhana, tetapi jawabannya ternyata tidak sesederhana yang dibayangkan.
Apakah Inspektorat Kabupaten berwenang memeriksa BUMDesa?
Ada yang menjawab tegas “tidak bisa”, karena BUMDesa merupakan badan hukum yang memiliki kekayaan sendiri yang terpisah dari kekayaan desa. Namun ada juga yang berpendapat sebaliknya, bahwa Inspektorat justru berwenang bahkan wajib melakukan pemeriksaan karena modal BUMDesa berasal dari APBDesa yang merupakan bagian dari keuangan desa.
Lalu, mana yang benar?
Menurut penulis, kedua pendapat tersebut memiliki dasar argumentasi yang kuat. Namun apabila dicermati lebih dalam, jawabannya bukan sekadar “boleh” atau “tidak boleh”, melainkan sampai sejauh mana kewenangan Inspektorat dapat masuk ke dalam pengelolaan BUMDesa.
Memahami Dulu Kedudukan BUMDesa
Untuk menjawab persoalan ini, kita perlu melihat terlebih dahulu bagaimana kedudukan BUMDesa menurut peraturan perundang-undangan.
Pasal 1 angka 6 Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2021 menyebutkan bahwa BUMDesa adalah badan hukum yang didirikan oleh desa dan/atau bersama desa-desa untuk mengelola usaha, memanfaatkan aset, mengembangkan investasi dan produktivitas, menyediakan jasa pelayanan, dan kegiatan lainnya demi sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat desa.
Ketentuan ini membawa perubahan besar dibandingkan pengaturan sebelumnya. Sejak berlakunya PP Nomor 11 Tahun 2021, BUMDesa tidak lagi dipandang sekadar unit usaha milik desa, melainkan telah memiliki status sebagai badan hukum.
Konsekuensinya:
- BUMDesa memiliki kekayaan sendiri;
- memiliki organ pengelola sendiri;
- memiliki hak dan kewajiban sendiri;
- serta memiliki pertanggungjawaban hukum sendiri.
Selain itu, Pasal 135 PP Nomor 11 Tahun 2021 menegaskan bahwa modal BUMDesa dapat berasal dari penyertaan modal desa dan sumber lain yang sah. Di sinilah muncul konsep penting yang dikenal dalam hukum korporasi, yaitu kekayaan yang dipisahkan.
Ketika dana desa disertakan sebagai modal BUMDesa, secara hukum dana tersebut tidak lagi menjadi bagian dari APBDesa yang dikelola langsung pemerintah desa, melainkan berubah menjadi modal dan aset milik BUMDesa.
Atas dasar inilah lahir pendapat bahwa Inspektorat tidak berwenang memeriksa BUMDesa.
Mengapa Ada yang Berpendapat Inspektorat Tidak Berwenang?
Kelompok yang berpendapat demikian mendasarkan argumennya pada prinsip pemisahan kekayaan.
Logikanya sederhana. Ketika desa menganggarkan penyertaan modal kepada BUMDesa, dana tersebut keluar dari APBDesa dan berubah menjadi penyertaan modal.
Kondisi ini mirip dengan ketika pemerintah daerah menyertakan modal kepada BUMD. Setelah modal tersebut berubah menjadi saham atau penyertaan modal, tidak serta merta seluruh aktivitas bisnis BUMD menjadi objek pemeriksaan atas pengelolaan APBD.
Dengan pendekatan yang sama, muncul pandangan bahwa Inspektorat hanya berwenang memeriksa pengelolaan APBDesa, sedangkan aktivitas bisnis BUMDesa merupakan urusan internal badan hukum yang bersangkutan.
Dari perspektif hukum badan usaha, argumentasi ini cukup kuat dan memiliki dasar logika hukum yang jelas.
Namun, Apakah Berarti Inspektorat Sama Sekali Tidak Bisa Masuk?
Menurut penulis, kesimpulan tersebut terlalu jauh. Perlu diingat bahwa Inspektorat merupakan bagian dari Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP).
Hal ini ditegaskan dalam Pasal 1 angka 3 Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, yang menyebutkan bahwa APIP terdiri atas:
- BPKP;
- Inspektorat Jenderal Kementerian/Lembaga;
- Inspektorat Provinsi;
- Inspektorat Kabupaten/Kota.
Tugas APIP pada prinsipnya adalah melakukan pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan.
Di sisi lain, Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa juga memberikan kewenangan pembinaan dan pengawasan kepada pemerintah kabupaten/kota. Pasal 112 UU Desa menyatakan bahwa pemerintah kabupaten/kota melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan pemerintahan desa.
Ketentuan tersebut kemudian diperjelas dalam Pasal 154 PP Nomor 43 Tahun 2014 sebagaimana telah diubah terakhir dengan PP Nomor 11 Tahun 2019, yang menyebutkan bahwa pemerintah kabupaten/kota melakukan pembinaan, monitoring, evaluasi, dan pengawasan terhadap desa.
Karena penyertaan modal BUMDesa berasal dari APB Desa, maka proses:
- penganggaran penyertaan modal;
- penetapan besaran penyertaan;
- dasar hukum penyertaan;
- serta pertanggungjawaban penggunaan dana desa;
jelas merupakan bagian dari penyelenggaraan pemerintahan desa yang menjadi objek pengawasan pemerintah kabupaten.
Catatan:
Meskipun PP Nomor 16 Tahun 2026 tidak lagi mengatur secara eksplisit kewenangan pemerintah kabupaten/kota untuk melakukan monitoring, evaluasi, dan pengawasan terhadap desa sebagaimana pernah diatur dalam Pasal 154 PP Nomor 43 Tahun 2014 jo. PP Nomor 11 Tahun 2019, kewenangan pengawasan terhadap pengelolaan penyertaan modal desa pada BUM Desa tetap dapat ditafsirkan bersumber dari Pasal 112 UU Desa serta kewenangan APIP dalam sistem pengawasan pemerintahan daerah. Namun demikian, terdapat kekosongan norma mengenai batasan objek dan ruang lingkup pemeriksaan Inspektorat terhadap BUM Desa sebagai badan hukum, sehingga diperlukan pengaturan lebih lanjut guna memberikan kepastian hukum mengenai hubungan kewenangan pengawasan antara pemerintah daerah, Inspektorat, dan organ pengawas BUM Desa.
Di Mana Batas Kewenangan Inspektorat?
Menurut penulis, titik temu kedua pendapat tersebut terletak pada objek yang diperiksa.
Pertama, Pemeriksaan terhadap Pemerintah Desa
Pada area ini tidak ada perdebatan. Inspektorat jelas berwenang memeriksa APB Desa, Dana Desa, Alokasi Dana Desa, penyertaan modal kepada BUM Desa, dasar hukum penyertaan modal serta pertanggungjawaban kepala desa terkait penggunaan keuangan desa.
Misalnya, Inspektorat melakukan pemeriksaan untuk memastikan apakah penyertaan modal sebesar Rp.500 juta kepada BUMDesa telah dianggarkan melalui APBDesa dan ditetapkan sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.
Pemeriksaan semacam ini merupakan kewenangan yang sah dan jelas dasar hukumnya.
Kedua, Pemeriksaan terhadap Pengelolaan BUM Desa
Pada bagian inilah diperlukan pembatasan. Apabila pemeriksaan berkaitan dengan penggunaan modal yang berasal dari desa, maka Inspektorat masih memiliki ruang untuk melakukan pemeriksaan.
Contohnya:
- terdapat indikasi penggunaan dana fiktif;
- penyertaan modal tidak dapat dipertanggungjawabkan;
- terdapat dugaan penyimpangan; atau
- terdapat potensi kerugian keuangan desa.
Dalam situasi demikian, yang sesungguhnya diperiksa bukan aktivitas bisnis BUMDesa semata, melainkan pengamanan aset dan investasi desa yang ditanamkan ke dalam BUM Desa.
Sebaliknya, apabila yang diperiksa adalah aspek murni bisnis, seperti:
- strategi usaha;
- penentuan harga jual;
- margin keuntungan;
- kontrak dagang dengan pemasok; atau
- keputusan operasional perusahaan;
maka argumentasi bahwa Inspektorat tidak berwenang menjadi lebih kuat.
Sebab area tersebut sudah masuk ke ranah pengelolaan badan hukum BUMDesa yang memiliki kemandirian dalam menjalankan usahanya.
Pengawasan Tetap Dimungkinkan Karena Ada Unsur Akuntabilitas Publik
Perlu dicatat bahwa meskipun BUMDesa merupakan badan hukum, bukan berarti seluruh aktivitasnya bersifat privat.
Permendesa PDTT Nomor 3 Tahun 2021 mengatur bahwa BUMDesa wajib menyusun laporan dan menyampaikan pertanggungjawaban kepada Musyawarah Desa. Artinya, BUMDesa tetap memiliki dimensi akuntabilitas publik karena modal yang dikelolanya sebagian berasal dari kekayaan desa.
Selain itu, Permendagri Nomor 73 Tahun 2020 tentang Pengawasan Pengelolaan Keuangan Desa juga memberikan ruang bagi pengawasan terhadap pengelolaan keuangan desa, termasuk penyertaan modal yang berasal dari APB Desa.
Perspektif Keuangan Negara: Mengapa Inspektorat Masih Memiliki Kepentingan?
Dalam praktik pengawasan, sering muncul pertanyaan: “Kalau modal desa sudah berubah menjadi kekayaan BUMDesa, apakah masih dapat diawasi sebagai bagian dari keuangan negara?”
Untuk menjawabnya, perlu melihat konsep keuangan negara secara lebih luas.
Pasal 2 huruf g Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara menyebutkan bahwa keuangan negara mencakup: “kekayaan negara/daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang, barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang.” Bahkan dalam huruf i ditegaskan bahwa keuangan negara juga meliputi: “kekayaan pihak lain yang diperoleh dengan menggunakan fasilitas yang diberikan pemerintah.”
Artinya, konsep keuangan negara tidak selalu identik dengan uang yang masih berada di kas pemerintah.
Dalam berbagai praktik audit dan penegakan hukum, penyertaan modal pemerintah kepada suatu badan usaha sering kali tetap dipandang memiliki dimensi akuntabilitas publik karena sumber asal dananya berasal dari keuangan negara atau keuangan daerah.
Di sinilah letak perbedaannya dengan perusahaan swasta murni.
BUMDesa memang merupakan badan hukum yang mandiri, tetapi modal awalnya berasal dari kekayaan desa yang bersumber dari APBDesa. Oleh karena itu, pemerintah desa dan pemerintah kabupaten tetap memiliki kepentingan untuk memastikan bahwa penyertaan modal tersebut digunakan sesuai tujuan yang telah ditetapkan.
Dengan kata lain, yang menjadi perhatian Inspektorat bukan semata-mata laba rugi usaha BUM Desa, melainkan perlindungan terhadap investasi dan aset desa yang ditanamkan dalam BUM Desa.
Pelajaran dari BUMN dan BUMD
Perdebatan mengenai kekayaan yang dipisahkan sebenarnya bukan hal baru. Diskusi serupa sudah lama terjadi pada BUMN dan BUMD. Di satu sisi, modal yang telah disetor menjadi kekayaan perusahaan.
Namun di sisi lain, negara tetap memiliki kepentingan untuk mengawasi penggunaan modal tersebut karena berasal dari kekayaan publik. Karena itu, BPK tetap dapat melakukan pemeriksaan terhadap BUMN maupun BUMD dalam batas-batas tertentu.
Logika yang sama dapat digunakan untuk memahami posisi BUM Desa.
Pemisahan kekayaan memang menciptakan kemandirian badan usaha, tetapi tidak serta-merta menghapus aspek akuntabilitas publik atas modal yang berasal dari pemerintah desa.
Kapan Audit Investigatif Menjadi Relevan?
Dalam praktik pengawasan desa, situasi yang paling sering memunculkan keterlibatan Inspektorat adalah ketika terdapat indikasi penyimpangan.
Misalnya:
- penyertaan modal diberikan tetapi usaha tidak pernah berjalan;
- laporan keuangan tidak dapat dipertanggungjawabkan;
- aset desa yang disertakan tidak jelas keberadaannya;
- terdapat transaksi fiktif; atau
- muncul dugaan kerugian keuangan desa.
Dalam kondisi seperti ini, sulit untuk mengatakan bahwa Inspektorat sama sekali tidak boleh melakukan pemeriksaan.
Justru fungsi APIP adalah memberikan keyakinan dan peringatan dini agar kerugian keuangan desa tidak semakin besar.
Karena itu, audit investigatif terhadap penggunaan penyertaan modal desa di BUMDesa memiliki dasar rasional dan yuridis yang cukup kuat.
Catatan Kritis: Jangan Sampai Pengawasan Berubah Menjadi Intervensi
Meskipun demikian, pengawasan juga harus memiliki batas.
BUMDesa dibentuk untuk menjalankan kegiatan usaha. Setiap keputusan bisnis tentu mengandung risiko untung dan rugi. Tidak setiap kerugian usaha dapat langsung dianggap sebagai penyimpangan.
Apabila setiap keputusan bisnis diperlakukan seperti pengelolaan kas pemerintah, maka BUMDesa akan kehilangan fleksibilitasnya sebagai badan usaha. Akibatnya, pengelola BUMDesa menjadi takut mengambil keputusan dan inovasi usaha justru terhambat.
Di sinilah pentingnya membedakan antara: business judgement yang wajar dan penyalahgunaan atau penyimpangan keuangan desa.
Inspektorat seharusnya fokus pada aspek akuntabilitas penggunaan penyertaan modal desa, bukan menggantikan fungsi manajemen dalam menjalankan usaha BUM Desa.
Penutup
Perdebatan mengenai kewenangan Inspektorat terhadap BUMDesa sesungguhnya menunjukkan bahwa transformasi BUMDesa menjadi badan hukum melalui PP Nomor 11 Tahun 2021 membawa konsekuensi hukum yang belum sepenuhnya terjawab dalam regulasi teknis. Di satu sisi, pemerintah berkepentingan melindungi aset desa yang ditanamkan sebagai penyertaan modal. Di sisi lain, BUMDesa membutuhkan ruang gerak yang cukup untuk menjalankan aktivitas usahanya secara profesional. Oleh karena itu, ke depan diperlukan pedoman yang lebih jelas mengenai batas-batas pengawasan APIP terhadap BUMDesa agar tercipta keseimbangan antara akuntabilitas publik dan kemandirian badan usaha.
Kalimat itu penting karena menunjukkan bahwa masalahnya bukan semata-mata salah atau benar, melainkan ada kekosongan norma (normative gap atau rechtsvacuum) yang sampai hari ini belum dijawab secara tuntas oleh regulasi.
Menurut penulis, pendapat yang paling dapat dipertahankan secara hukum adalah posisi tengah.
Mengatakan bahwa Inspektorat sama sekali tidak dapat memeriksa BUMDesa karena kekayaannya telah dipisahkan merupakan pandangan yang terlalu ekstrem dan kurang sejalan dengan fungsi pembinaan serta pengawasan pemerintah kabupaten terhadap desa.
Sebaliknya, menyatakan bahwa Inspektorat bebas memeriksa seluruh aktivitas bisnis BUMDesa tanpa batas juga kurang tepat karena mengabaikan status BUMDesa sebagai badan hukum yang mandiri.
Dan jujur saja, dari berbagai diskusi yang pernah saya ikuti tentang BUMDes, posisi yang paling defensible secara hukum memang bukan “Inspektorat boleh memeriksa semuanya” dan bukan pula “Inspektorat tidak boleh memeriksa sama sekali”, melainkan: Inspektorat berwenang mengawasi dan memeriksa aspek yang berkaitan dengan penyertaan modal desa, perlindungan aset desa, dan potensi kerugian keuangan desa, tetapi tidak otomatis menjadi auditor seluruh aktivitas korporasi BUM Desa.
Karena itu, formula yang paling proporsional adalah Inspektorat Kabupaten berwenang melakukan pemeriksaan terhadap BUMDesa sepanjang berkaitan dengan penyertaan modal desa, perlindungan aset desa, penggunaan dana yang berasal dari APB Desa, serta adanya indikasi penyimpangan yang berpotensi menimbulkan kerugian keuangan desa. Namun kewenangan tersebut tidak otomatis mencakup seluruh aktivitas korporasi dan keputusan bisnis internal BUMDesa yang telah menjadi badan hukum tersendiri.
Dengan memahami batas ini, perdebatan mengenai kewenangan Inspektorat terhadap BUMDesa dapat ditempatkan secara lebih proporsional, tanpa mengurangi fungsi pengawasan pemerintah maupun kemandirian BUMDesa sebagai badan hukum.
