Ketika Perdebatan Dimulai dari Paradigma yang Berbeda
Di berbagai daerah masih sering muncul perdebatan setiap kali Badan Usaha Milik Desa (BUM Desa) mengalami kerugian. Sebagian berpendapat bahwa setiap kerugian BUM Desa otomatis merupakan kerugian keuangan desa karena modal awalnya berasal dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Desa (APB Desa). Sebaliknya, sebagian lain berpendapat bahwa sejak BUM Desa ditetapkan sebagai badan hukum melalui Peraturan Pemerintah Nomor 11 Tahun 2021 (PP. 11/2021), kerugian tersebut merupakan kerugian badan hukum BUM Desa, bukan lagi kerugian keuangan desa.
Perbedaan pandangan ini tidak hanya menjadi perdebatan akademik. Dampaknya sangat nyata. Cara memandang status kekayaan BUM Desa akan menentukan bagaimana auditor melakukan pemeriksaan, bagaimana aparat pengawas mengidentifikasi kerugian, bagaimana penegak hukum menilai suatu peristiwa, hingga bagaimana pertanggungjawaban hukum pengurus BUM Desa dibangun.
Sayangnya, banyak diskusi berhenti pada pertanyaan, “Siapa yang bertanggung jawab?” Padahal terdapat pertanyaan yang jauh lebih mendasar dan harus dijawab terlebih dahulu, yaitu: “apakah kekayaan yang telah disertakan desa ke dalam BUM Desa masih merupakan kekayaan desa, atau telah berubah menjadi kekayaan badan hukum BUM Desa?”
Mengapa Persoalan Ini Penting?
Jawaban atas pertanyaan tersebut akan menentukan hampir seluruh konsekuensi hukum dalam pengelolaan BUM Desa. Pertama, menentukan status hukum aset yang dikelola BUM Desa. Kedua, menentukan ruang lingkup pengawasan terhadap BUM Desa, termasuk batas kewenangan aparat pengawasan intern pemerintah. Ketiga, menentukan bentuk pertanggungjawaban pengurus apabila terjadi kerugian usaha. Keempat, menentukan apakah suatu kerugian dapat dikategorikan sebagai kerugian keuangan desa atau semata-mata merupakan risiko bisnis. Kelima, menentukan pendekatan hukum yang tepat, apakah menggunakan rezim hukum administrasi pemerintahan, hukum keuangan negara, atau hukum korporasi.
Oleh karena itu, sebelum membahas tanggung jawab pengurus ataupun aspek pidana, terlebih dahulu harus dipahami kedudukan hukum kekayaan BUM Desa.
Perubahan Paradigma Setelah PP Nomor 11 Tahun 2021
Regulasi tersebut menegaskan bahwa BUM Desa merupakan badan hukum. Penegasan ini pertama kali ditegaskan dalam Pasal 117 Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (UU Cipta Kerja) yang mengubah ketentuan Pasal 1 Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2014 tentang Desa (UU Desa) dengan memasukkan definisi BUM Desa sebagai badan hukum yang didirikan oleh desa dan/atau bersama desa-desa guna mengelola usaha, memanfaatkan aset, mengembangkan investasi dan produktivitas, menyediakan jasa pelayanan, dan/atau menyediakan jenis usaha lainnya untuk sebesar-besarnya kesejahteraan masyarakat desa. Ketentuan tersebut kemudian dijabarkan lebih lanjut dalam PP. 11/2021 yang mengatur pembentukan, organisasi, pengelolaan usaha, hingga kekayaan BUM Desa sebagai konsekuensi dari statusnya sebagai badan hukum.
Status sebagai badan hukum bukan sekadar perubahan nomenklatur atau istilah administratif. Dalam teori badan hukum, suatu badan hukum merupakan subjek hukum yang mandiri (rechtspersoon) yang memiliki kekayaan sendiri, hak dan kewajiban sendiri, serta kemampuan untuk melakukan perbuatan hukum atas nama dirinya sendiri. Konsekuensi yuridis dari status tersebut adalah adanya pemisahan antara kekayaan badan hukum dengan kekayaan para pendiri atau penyerta modalnya. Dengan demikian, ketika desa melakukan penyertaan modal kepada BUM Desa, timbul pertanyaan mendasar mengenai status hukum kekayaan yang telah disertakan tersebut. Di sinilah konsep “kekayaan yang dipisahkan (separated assets)” menjadi sangat relevan untuk dianalisis.
Memahami Konsep Kekayaan yang Dipisahkan
Salah satu konsekuensi paling mendasar dari lahirnya suatu badan hukum adalah adanya pemisahan kekayaan (separated assets) antara badan hukum dengan para pendiri atau penyerta modalnya. Konsep ini merupakan doktrin klasik dalam hukum badan hukum (legal entity doctrine) yang menegaskan bahwa badan hukum adalah subjek hukum yang mandiri (separate legal entity), memiliki hak dan kewajiban sendiri, serta mempunyai kekayaan yang terpisah dari kekayaan para pendiri, anggota, maupun penyerta modalnya.
Dalam hukum korporasi, konsep tersebut telah lama dikenal. Ketika seseorang menyetorkan modal ke dalam suatu Perseroan Terbatas, uang atau barang yang diserahkan tidak lagi menjadi milik pribadi penyetor. Kekayaan tersebut berubah menjadi kekayaan perseroan sebagai badan hukum, sedangkan penyetor memperoleh kedudukan sebagai pemegang saham yang memiliki hak-hak korporasi sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan dan anggaran dasar perseroan. Dengan demikian, pemegang saham tidak dapat secara langsung mengklaim setiap aset perseroan sebagai miliknya, meskipun modal awal berasal dari dirinya.
Prinsip tersebut sejalan dengan teori badan hukum yang dikemukakan oleh para ahli. Hans Kelsen menjelaskan bahwa badan hukum merupakan konstruksi yuridis (juridical person) yang oleh hukum diperlakukan sebagai subjek hukum tersendiri sehingga memiliki hak dan kewajiban yang berbeda dari orang-orang yang membentuknya. Sementara itu, Satjipto Rahardjo memandang badan hukum sebagai ciptaan hukum yang diberikan kemampuan untuk bertindak sebagai subjek hukum yang mandiri dalam lalu lintas hukum. Konsekuensi logis dari kedudukan tersebut adalah adanya pemisahan antara kekayaan badan hukum dengan kekayaan pihak-pihak yang mendirikannya.
Apabila doktrin tersebut diterapkan dalam konteks BUM Desa, maka status BUM Desa sebagai badan hukum sebagaimana ditegaskan dalam UU Cipta Kerja dan dijabarkan lebih lanjut dalam PP. 11/2021 membawa konsekuensi hukum yang tidak dapat diabaikan. Penyertaan modal yang dilakukan oleh desa kepada BUM Desa tidak lagi dipahami sebagai kekayaan desa yang tetap berada dalam penguasaan pemerintah desa, melainkan menjadi bagian dari kekayaan badan hukum BUM Desa yang selanjutnya dikelola secara mandiri untuk menjalankan kegiatan usahanya.
Dengan demikian, hubungan hukum antara desa dan BUM Desa mengalami perubahan. Desa tidak lagi berkedudukan sebagai pemilik langsung atas setiap aset yang dikelola BUM Desa, melainkan sebagai penyerta modal yang memiliki hak sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan, anggaran dasar, dan anggaran rumah tangga BUM Desa. Sementara itu, BUM Desa sebagai badan hukum memiliki kewenangan untuk mengelola kekayaannya sendiri dalam rangka mencapai tujuan usaha dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat desa.
Memang harus diakui bahwa PP. 11/2021 tidak secara eksplisit menggunakan istilah “kekayaan yang dipisahkan” sebagaimana dikenal dalam Undang-Undang Perseroan Terbatas atau pengaturan mengenai Badan Usaha Milik Negara. Namun, secara doktrinal, konsekuensi tersebut melekat pada setiap badan hukum. Oleh karena itu, status badan hukum yang diberikan kepada BUM Desa harus dipahami tidak hanya sebagai perubahan nomenklatur, melainkan juga sebagai perubahan paradigma hukum yang membawa konsekuensi adanya pemisahan kekayaan antara desa sebagai penyerta modal dengan BUM Desa sebagai badan hukum.
Pemahaman terhadap konsep ini menjadi sangat penting karena akan menentukan cara memandang berbagai persoalan hukum lainnya, seperti status aset BUM Desa, karakter kerugian yang dialami BUM Desa, pertanggungjawaban pengurus, ruang lingkup pengawasan, hingga penerapan rezim hukum yang tepat terhadap pengelolaan BUM Desa.
Implikasi terhadap Kedudukan Kekayaan BUM Desa
Jika konsep badan hukum dipahami secara konsisten, maka terdapat beberapa implikasi; pertama, aset yang diperoleh BUM Desa dari hasil kegiatan usahanya menjadi kekayaan badan hukum BUM Desa. Kedua, keuntungan maupun kerugian usaha pada dasarnya merupakan keuntungan atau kerugian badan hukum BUM Desa. Ketiga, desa sebagai penyerta modal memiliki hak sesuai ketentuan peraturan dan anggaran dasar, bukan hak untuk memperlakukan seluruh aset BUM Desa sebagai aset desa. Keempat, setiap penilaian terhadap kerugian harus lebih dahulu mengidentifikasi objek hukum yang mengalami kerugian.
Dengan demikian, tidak tepat apabila setiap kerugian BUM Desa secara otomatis dikualifikasikan sebagai kerugian keuangan desa tanpa analisis mengenai status hukum kekayaan yang menjadi objek kerugian tersebut.
Mengubah Cara Berpikir
Persoalan utama sesungguhnya bukan terletak pada bunyi norma, melainkan pada cara memahami norma. Selama BUM Desa masih diposisikan sebagai “bagian dari pemerintah desa”, maka akan muncul kecenderungan untuk menganggap seluruh kekayaan yang dikelolanya tetap merupakan kekayaan desa.
Padahal, ketika negara memberikan status badan hukum kepada BUM Desa, negara juga menghadirkan konsekuensi bahwa BUM Desa merupakan subjek hukum yang memiliki kekayaan sendiri. Karena itu, pendekatan hukum terhadap BUM Desa tidak dapat lagi semata-mata menggunakan paradigma administrasi pemerintahan desa. Ia juga harus dipahami melalui perspektif hukum badan hukum dan hukum korporasi.
Kesalahan terbesar dalam memahami BUMDes bukan terletak pada bunyi pasalnya, melainkan pada paradigma berpikirnya. Selama BUMDes masih dipandang sebagai “bagian dari desa” maka akan terus muncul kekeliruan dalam memahami status aset, kerugian, hingga pertanggungjawaban hukumnya.
(Catatan MR)
Penutup
Status badan hukum BUM Desa sebagaimana ditegaskan dalam PP Nomor 11 Tahun 2021 bukan sekadar perubahan nomenklatur, melainkan perubahan paradigma hukum.
Konsep kekayaan yang dipisahkan menegaskan bahwa penyertaan modal desa kepada BUM Desa melahirkan kekayaan badan hukum yang harus dipahami secara berbeda dengan keuangan desa yang dikelola melalui APB Desa.
Pemahaman ini penting sebagai fondasi untuk membahas berbagai isu lanjutan, mulai dari kerugian BUM Desa, pertanggungjawaban pengurus, ruang lingkup pengawasan APIP, hingga penerapan hukum pidana terhadap pengelolaan BUM Desa.
